煤炭去產(chǎn)能，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“三去一降一補(bǔ)”的最關(guān)鍵領(lǐng)域之一。2016年煤炭去產(chǎn)能工作開局良好，超額完成預(yù)期目標(biāo)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局新信息顯示，今年前5個(gè)月特別是5月份當(dāng)月，我國(guó)原煤產(chǎn)量持續(xù)恢復(fù)性增長(zhǎng)，進(jìn)口增速有所回落，價(jià)格繼續(xù)回落，供需形勢(shì)平穩(wěn)。一方面，原煤生產(chǎn)的大幅提高主要是因?yàn)橥诨鶖?shù)較低，且今年部分地區(qū)陸續(xù)釋放先進(jìn)產(chǎn)能，企業(yè)生產(chǎn)平穩(wěn)；另一方面，價(jià)格明顯下跌。截至6月5日，秦皇島港煤炭?jī)r(jià)格已連續(xù)9周下跌。
更重要的是，當(dāng)前供需形勢(shì)相對(duì)平穩(wěn)。自3月份以來(lái)，原煤產(chǎn)量已連續(xù)3個(gè)月增長(zhǎng)，進(jìn)口量也保持高位，煤炭供應(yīng)量已經(jīng)接近常規(guī)年份月度平均水平；從需求來(lái)看，4、5月份是煤炭消費(fèi)的傳統(tǒng)淡季，煤炭?jī)r(jià)格因季節(jié)性有所回落，整體供給形勢(shì)較為寬松。隨著迎峰度夏的來(lái)臨，煤炭供需情況會(huì)比較平穩(wěn)。
出現(xiàn)這樣的好局面，與此前電煤中長(zhǎng)期合同簽訂履約等一系列順時(shí)應(yīng)勢(shì)之舉密不可分。相關(guān)有力舉措穩(wěn)定了市場(chǎng)預(yù)期，減少了價(jià)格波動(dòng)，促進(jìn)了煤炭?jī)r(jià)格理性回歸，并在相當(dāng)程度上成為深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“鮮活樣本”。
前不久，國(guó)家有關(guān)部門強(qiáng)調(diào)，煤炭去產(chǎn)能任務(wù)艱巨但能夠?qū)崿F(xiàn)，供需關(guān)系會(huì)趨于寬松，煤價(jià)有望呈現(xiàn)平穩(wěn)回落態(tài)勢(shì)，不會(huì)出現(xiàn)大幅上升局面。
從本期開始，我們刊發(fā)一組文章，從多個(gè)側(cè)面分析煤炭去產(chǎn)能熱點(diǎn)話題，希望這組報(bào)道能給社會(huì)各界帶來(lái)有益啟示和借鑒。
去產(chǎn)能是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首要任務(wù)。2016年煤炭去產(chǎn)能工作開局良好，超額完成預(yù)期目標(biāo)。隨著國(guó)內(nèi)煤價(jià)回升，企業(yè)關(guān)閉煤礦的意愿發(fā)生變化，國(guó)外煤炭進(jìn)口增加，去產(chǎn)能任務(wù)更加艱巨。面對(duì)困難，既要堅(jiān)定去產(chǎn)能的方向不動(dòng)搖，同時(shí)要使煤炭去產(chǎn)能“走穩(wěn)做實(shí)”。
要建立穩(wěn)定的退出機(jī)制，讓法制規(guī)范引導(dǎo)市場(chǎng)行為，即讓煤礦業(yè)主對(duì)未來(lái)預(yù)期明確，根據(jù)對(duì)市場(chǎng)的判斷，自主選擇增加投入改造煤礦或是關(guān)閉退出。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要提高煤炭產(chǎn)業(yè)集中度，要支持煤炭與下游電力和鋼鐵等企業(yè)重組，好發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用。
去產(chǎn)能是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首要任務(wù)。2016年煤炭去產(chǎn)能工作開局良好，超額完成預(yù)期目標(biāo)。然而，國(guó)內(nèi)煤炭產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、國(guó)際產(chǎn)能富裕的狀況依然沒有改變，去產(chǎn)能是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。隨著國(guó)內(nèi)煤價(jià)回升，企業(yè)關(guān)閉煤礦的意愿發(fā)生變化，國(guó)外煤炭進(jìn)口增加，去產(chǎn)能任務(wù)更加艱巨。面對(duì)困難，既要堅(jiān)定去產(chǎn)能的方向不動(dòng)搖，同時(shí)要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、穩(wěn)妥有序、穩(wěn)中向好的原則，使煤炭去產(chǎn)能“走穩(wěn)做實(shí)”。
要認(rèn)識(shí)和把握煤炭市場(chǎng)特點(diǎn)和趨勢(shì)
——產(chǎn)能過剩短期難以解決，去產(chǎn)能是長(zhǎng)期任務(wù)。2015年全國(guó)煤炭生產(chǎn)和建設(shè)總規(guī)模約57億噸，2016年減少近3億噸，但規(guī)模依然很大。我國(guó)煤炭需求已進(jìn)入峰值平臺(tái)，未來(lái)可能在40億噸上下波動(dòng)。煤炭產(chǎn)能過大，特別是在建煤礦（含違規(guī)）集中在西部，多數(shù)是先進(jìn)的大礦，形成實(shí)際產(chǎn)能是遲早的事情。因此，去產(chǎn)能不是一蹴而就的事情，不是三五年可以完成的事情，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)。完成“國(guó)務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見”（國(guó)發(fā)【2016】7號(hào)）確定的目標(biāo)后，仍需繼續(xù)去產(chǎn)能。
——煤炭進(jìn)口是長(zhǎng)期趨勢(shì)，去產(chǎn)能要考慮國(guó)外煤炭供應(yīng)。我國(guó)自2009年成為煤炭?jī)暨M(jìn)口國(guó)，之后煤炭進(jìn)口逐年增加，期間雖有波動(dòng)，但進(jìn)口量比較大，2016年達(dá)到2.56億噸，是世界di一大進(jìn)口國(guó)，出口卻很少。未來(lái)全球煤炭需求增長(zhǎng)緩慢，供應(yīng)充足。澳大利亞、印尼等主要煤炭出口國(guó)，資源豐富，開采條件好，競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)，擬開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備多，中國(guó)是他們的主要目標(biāo)市場(chǎng)之一。蒙古、俄羅斯、美國(guó)也有一定競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，具有向我國(guó)擴(kuò)大出口的潛力。未來(lái)進(jìn)口煤仍將繼續(xù)增加的可能性存在，我們也擋不住。因此，去產(chǎn)能要考慮國(guó)外煤炭供應(yīng)。
——煤炭市場(chǎng)具有區(qū)域性特點(diǎn)，要分區(qū)域研究供需關(guān)系。我國(guó)煤炭主要市場(chǎng)，是以晉陜蒙寧甘為調(diào)出區(qū)，以東部中部為調(diào)入?yún)^(qū)的大市場(chǎng)。新疆是典型的區(qū)域市場(chǎng)，云貴川渝四省份區(qū)域市場(chǎng)特點(diǎn)比較明顯，和主要市場(chǎng)的煤炭交流量少。因此，分區(qū)域來(lái)研究供需關(guān)系更符合實(shí)際情況。
——開發(fā)布局繼續(xù)西移，去產(chǎn)能重點(diǎn)在東部中部。從競(jìng)爭(zhēng)力看，隨著東部中部（不含山西）煤礦向深部開采、地面壓煤矛盾加劇等影響，生產(chǎn)成本繼續(xù)提高，受到西部調(diào)入煤炭和進(jìn)口煤的擠壓。從資源儲(chǔ)量看，東部中部基本沒有建設(shè)新井的資源，煤炭產(chǎn)能收縮是客觀規(guī)律。此外，落后產(chǎn)能主要分布東部中部。西部資源儲(chǔ)量豐富、開采條件好，特別是晉陜蒙煤礦的生產(chǎn)力水平高，仍有釋放產(chǎn)能的潛力。因此，煤炭開發(fā)布局繼續(xù)向晉陜蒙集中，去產(chǎn)能的重點(diǎn)應(yīng)放在東部和中部。
——煤礦生產(chǎn)力水平差別很大，落后產(chǎn)能仍然較多。我國(guó)有世界先進(jìn)的產(chǎn)能，也有相當(dāng)多落后產(chǎn)能。2015年，年產(chǎn)30萬(wàn)噸以下小煤礦仍有6500多處；非機(jī)械化采煤的產(chǎn)量9億噸，占比24%，大部分是中小煤礦。在這些煤礦中，多數(shù)是落后產(chǎn)能，也是煤礦事故重災(zāi)區(qū)，是去產(chǎn)能的重點(diǎn)。
——國(guó)有煤礦比重高，去產(chǎn)能政策要有差別。我國(guó)國(guó)有煤礦產(chǎn)能占比高，主要是大中型煤礦。國(guó)有煤礦去產(chǎn)能大的問題是人員安置和債務(wù)處置，比民營(yíng)煤礦難度大得多。
——煤炭運(yùn)輸瓶頸基本消除，有利于去產(chǎn)能工作。西煤東運(yùn)、北煤南運(yùn)的鐵路大通道煤炭運(yùn)力，以及北方煤炭下水港、南方煤炭接卸港能力可以滿足要求。局部，如北煤進(jìn)川渝鐵路、進(jìn)兩湖一江通道目前仍有制約，但未來(lái)幾年內(nèi)基本可以解決。在去產(chǎn)能的同時(shí)，對(duì)保障供應(yīng)是有利的。
要正確理解去產(chǎn)能的幾個(gè)概念
——正確認(rèn)識(shí)去產(chǎn)能的目的。去產(chǎn)能的目的是抓住煤炭產(chǎn)能過剩的時(shí)機(jī)，大力淘汰落后的、低效率的、安全無(wú)保障、環(huán)境影響大的煤礦，優(yōu)化生產(chǎn)和布局結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)，從根本上改變劣幣驅(qū)良幣的狀態(tài)，使先進(jìn)產(chǎn)能比較充分發(fā)揮作用。從這個(gè)意義講，去產(chǎn)能不是目的，是手段。
——去產(chǎn)能和供需平衡的關(guān)系。供需基本平衡是產(chǎn)能和需求的基本平衡。鑒于我國(guó)煤炭市場(chǎng)的特點(diǎn)，做到供需基本平衡是非常難的，更何況國(guó)外產(chǎn)能無(wú)法把控。因此，我們不應(yīng)過分追求供需基本平衡，特別是短期內(nèi)不可能實(shí)現(xiàn)。
——去產(chǎn)能和控產(chǎn)量的關(guān)系。去產(chǎn)能是改變供需關(guān)系?？禺a(chǎn)量是改變產(chǎn)需（產(chǎn)量和需求）關(guān)系，是合理庫(kù)存下的煤炭產(chǎn)需基本平衡，使煤價(jià)處于合理水平。因此，要始終追求產(chǎn)需平衡。嚴(yán)禁違規(guī)生產(chǎn)、嚴(yán)禁超能力生產(chǎn)、276個(gè)工作日制度都是控產(chǎn)量措施。如果把控產(chǎn)量比喻為“西藥”，去產(chǎn)能就像“中藥”。西藥有效快，中藥是慢功夫。采用“中西醫(yī)結(jié)合”去產(chǎn)能效果比較好。近期煤炭產(chǎn)需關(guān)系發(fā)生很大變化，煤價(jià)回升，主要是“西藥”發(fā)揮了作用，有利于推進(jìn)去產(chǎn)能工作。276個(gè)工作日制度、煤價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制、煤炭長(zhǎng)協(xié)合同等，適合現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)情，產(chǎn)生了比較好的效果。要用好這些機(jī)制，出現(xiàn)問題及時(shí)解決，保持政策的連續(xù)性，保障政策的實(shí)施效果。
——去產(chǎn)能和兼并重組的關(guān)系。先進(jìn)產(chǎn)能兼并重組落后產(chǎn)能，通過技術(shù)改造，變成先進(jìn)產(chǎn)能，也屬于去產(chǎn)能的范疇。那種把本該關(guān)閉的煤礦，拼湊成一個(gè)大的公司，不進(jìn)行技術(shù)改造，是沒有意義的。
——去產(chǎn)能和煤炭進(jìn)口的關(guān)系。有人說，我們?nèi)チ藝?guó)內(nèi)的產(chǎn)能，釋放了國(guó)外產(chǎn)能。這是一種曲解。前面提到，國(guó)外煤炭競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)，隨著煤價(jià)回升，進(jìn)口增加是正常的。煤炭進(jìn)出口貿(mào)易我們是逆差，但在其他很多方面我們是順差。按照WTO規(guī)則，我們無(wú)法提高煤炭進(jìn)口關(guān)稅，擋不住進(jìn)口。但這些國(guó)家出口煤炭也受到產(chǎn)能、運(yùn)力等限制，不可能在短期內(nèi)大量增加。
要摸清家底，夯實(shí)去產(chǎn)能基礎(chǔ)
——要分析有效產(chǎn)能。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年底全國(guó)近1萬(wàn)個(gè)煤礦，總規(guī)模約57億噸，其中生產(chǎn)煤礦產(chǎn)能近42億噸/年，在建煤礦產(chǎn)能約15億噸/年。在建煤礦中，已形成約3億噸/年的產(chǎn)能，但尚未辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)，還有部分違規(guī)煤礦也已投產(chǎn)形成產(chǎn)能。以上統(tǒng)計(jì)的產(chǎn)能是“賬面上”的產(chǎn)能，是不夠的，還需要結(jié)合實(shí)際情況，確定當(dāng)前和未來(lái)不同區(qū)域的有效產(chǎn)能（能發(fā)揮作用的產(chǎn)能），對(duì)去產(chǎn)能的針對(duì)性和準(zhǔn)確性都具有重要作用。
盡管目前生產(chǎn)建設(shè)總規(guī)模很大，但投產(chǎn)的煤礦大概在45億噸左右，有效產(chǎn)能比這個(gè)數(shù)字要小一些。如果能夠分區(qū)域研究有效產(chǎn)能，針對(duì)性更強(qiáng)。
——分析去產(chǎn)能的備選煤礦。要逐一摸清每個(gè)煤礦資源儲(chǔ)量、產(chǎn)量變化、技術(shù)裝備、災(zāi)害威脅情況、生態(tài)環(huán)境影響情況、煤炭品種質(zhì)量、煤炭生產(chǎn)成本等。在全面排查煤礦的基礎(chǔ)上，分類列出技術(shù)裝備落后的、安全保障能力差的、扭虧無(wú)望的、煤質(zhì)不符合要求的、生態(tài)環(huán)境影響大的煤礦，作為去產(chǎn)能的備選煤礦。對(duì)于煤炭調(diào)入?yún)^(qū)，去產(chǎn)能可能帶來(lái)煤炭供應(yīng)問題，因此要摸清鐵路公路運(yùn)力情況，外來(lái)煤的競(jìng)爭(zhēng)力等情況。
去產(chǎn)能要分區(qū)分類指導(dǎo)
去產(chǎn)能要以煤炭工業(yè)發(fā)展“十三五”為指導(dǎo)，遵循“壓縮東部、限制中部和東北、優(yōu)化西部”煤炭開發(fā)布局，確定壓減哪里的何種產(chǎn)能。
——從經(jīng)濟(jì)性看，東部中部煤礦的競(jìng)爭(zhēng)力下降。該地區(qū)煤礦向深部開發(fā)、地面建筑壓煤和村莊搬遷等壓力增大，生產(chǎn)成本上升很快，多數(shù)煤礦的競(jìng)爭(zhēng)力不如晉陜蒙的煤礦，也低于進(jìn)口煤。例如，東北三省多數(shù)煤礦動(dòng)力煤競(jìng)爭(zhēng)力不如內(nèi)蒙古東部褐煤，即使解決了歷史包袱和人多的問題也不行。河北、山東、河南、安徽等產(chǎn)煤大省煤炭平均生產(chǎn)成本400元/噸左右，總體上不如晉陜蒙煤炭運(yùn)到當(dāng)?shù)氐某杀?，且有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。
——從安全生產(chǎn)、環(huán)境影響看，多數(shù)落后的小煤礦分布在東部中部和西南，應(yīng)逐步退出。目前，我國(guó)非機(jī)械化開采的煤礦仍然較多，主要是小煤礦。經(jīng)過多年的技術(shù)改造、資源整合等，這些煤礦仍難以采用機(jī)械化開采，或者是資源條件不適合，或者是經(jīng)濟(jì)上不劃算。這些落后的煤礦，不單安全生產(chǎn)保障程度差，而且勞動(dòng)條件差，應(yīng)逐步退出。一批災(zāi)害嚴(yán)重、煤質(zhì)差、環(huán)境影響大的煤礦也應(yīng)退出。
——晉陜蒙寧甘資源豐富，開采條件好，開發(fā)潛力大，但開發(fā)規(guī)模要控制。晉陜蒙寧甘地區(qū)開發(fā)規(guī)模（生產(chǎn)、在建和技改煤炭規(guī)模）已超過36億噸/年，投產(chǎn)煤礦規(guī)模估計(jì)在30億噸/年左右，2015年原煤產(chǎn)量近25億噸。一方面說明該地區(qū)產(chǎn)能具有進(jìn)一步釋放的潛力，目前受市場(chǎng)和政策等約束沒有完全釋放。這一地區(qū)查明保有資源儲(chǔ)量9071億噸，占全國(guó)的58%，資源豐富，開采條件較好，穩(wěn)定煤炭生產(chǎn)規(guī)模到本世紀(jì)中葉問題不大。另一方面，從其擁有的資源儲(chǔ)量和生態(tài)環(huán)境承載能力來(lái)看，這一地區(qū)產(chǎn)量宜控制在30億噸以下，其中，山西開發(fā)規(guī)模已經(jīng)超限，陜西、內(nèi)蒙古、寧夏接近上限，應(yīng)控制規(guī)模。
——新疆應(yīng)作為煤炭資源后備區(qū)，青海應(yīng)控制煤炭開發(fā)規(guī)模。新疆煤炭資源豐富，但由于區(qū)位劣勢(shì)，運(yùn)輸成本高，未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期應(yīng)作為煤炭資源后備區(qū)，主要滿足疆內(nèi)市場(chǎng)需求，少量出疆。青海應(yīng)以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，控制煤炭開發(fā)規(guī)模，不應(yīng)再擴(kuò)大。
——去產(chǎn)能重點(diǎn)在東部中部，兼并重組重點(diǎn)在西部。前面提到，去產(chǎn)能的重點(diǎn)區(qū)域是東部中部。而兼并重組的重點(diǎn)應(yīng)放在西部。東部中部的大部分落后產(chǎn)能，經(jīng)過多年資源整合、技術(shù)改造等，基本沒有再改造的價(jià)值，資源所剩無(wú)幾，屬于雞肋，是關(guān)閉的對(duì)象，不應(yīng)再去鼓勵(lì)兼并重組。而西部一些落后產(chǎn)能資源儲(chǔ)量比較豐富，具有一些兼并重組的價(jià)值。盡快形成法治化市場(chǎng)化機(jī)制。
——加強(qiáng)產(chǎn)能數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，為決策提供可靠基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，煤炭行業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析是短板，加強(qiáng)這方面工作不單對(duì)去產(chǎn)能工作，對(duì)全行業(yè)健康發(fā)展非常必要和迫切。建議建立煤炭行業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)機(jī)制，有研究機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期跟蹤統(tǒng)計(jì)分析，建立以煤礦為記錄的數(shù)據(jù)庫(kù)，數(shù)據(jù)項(xiàng)要全面，要?jiǎng)討B(tài)更新。同時(shí)，要到實(shí)際中了解情況，對(duì)上報(bào)的產(chǎn)能進(jìn)行分析修正，搞清目前的有效產(chǎn)能構(gòu)成和區(qū)域分布，預(yù)測(cè)未來(lái)一個(gè)時(shí)期有效產(chǎn)能，為決策提供可靠基礎(chǔ)。
——去產(chǎn)能要分類指導(dǎo)，宜制定長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，明確市場(chǎng)預(yù)期。去產(chǎn)能要分類指導(dǎo)，有壓有保，去產(chǎn)能的重點(diǎn)在東部中部，以及西南川渝。不是說其他地區(qū)就不去產(chǎn)能了，那里也有該去的產(chǎn)能。去產(chǎn)能要有輕重緩急，沒有效益的“僵尸”煤礦、事故煤礦是近中期去產(chǎn)能的重點(diǎn)。長(zhǎng)期，要考慮壓減安全保障程度低、災(zāi)害嚴(yán)重、環(huán)境影響大的煤礦。去產(chǎn)能是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，目前政策考慮3～5年，時(shí)間偏短，且產(chǎn)能退出的時(shí)間表還不夠明確。宜制定至少十年期的煤礦退出長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，分步實(shí)施煤礦退出，使相關(guān)方面對(duì)未來(lái)有明確預(yù)期。
——應(yīng)盡快形成去產(chǎn)能法治化市場(chǎng)化機(jī)制。去產(chǎn)能既要看目標(biāo)完成情況和效果，還要看去產(chǎn)能機(jī)制。多年來(lái)我國(guó)關(guān)閉煤礦工作一直在進(jìn)行，取得了巨大成效，但也存在一些問題，主要是法治化市場(chǎng)化機(jī)制沒有形成。這個(gè)機(jī)制的重要內(nèi)容是制定產(chǎn)能退出標(biāo)準(zhǔn)。退出標(biāo)準(zhǔn)要經(jīng)過科學(xué)論證和法定程序。要制定配套的實(shí)施方案，包括煤礦限期改造的合理時(shí)間、限期不達(dá)標(biāo)退出的要求等。確定的退出標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，倒逼落后產(chǎn)能退出。建立穩(wěn)定的退出機(jī)制，讓法制規(guī)范引導(dǎo)市場(chǎng)行為，即讓煤礦業(yè)主對(duì)未來(lái)預(yù)期明確，根據(jù)對(duì)市場(chǎng)的判斷，自主選擇增加投入改造煤礦或是關(guān)閉退出。政府有關(guān)部門則回歸本位，負(fù)責(zé)監(jiān)督并提供服務(wù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要提高煤炭產(chǎn)業(yè)集中度，要支持煤炭與下游電力和鋼鐵等企業(yè)重組，好發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用。（作者系神華研究院副院長(zhǎng) 摘自《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》）
|
